Укладення Україною Угоди про асоціацію з Європейським Союзом стало ключовим фактором, який запустив системні реформи в механізмах державного менеджменту. Децентралізація влади і ресурсів дала поштовх до розвитку місцевого самоврядування і територіальних громад.
Проте, такий розвиток не вирізняється сталістю процесів. Як наслідок, частина громад ледь зводять кінці з кінцями. Інші ж отримують великі пасивні доходи (у розумінні – такі, що не зумовлені активними діями громади, а перерозподілом грошових потоків, наприклад, акцизи, плата за землю та ін.), які не стимулюють до активного фандрейзингу. А значна частина громад так і не прийняли рішення про «добровільне об’єднання».
Природньо, що більшість таких громад не мають великого запиту на розробку і запровадження якісних моделей стратегування. Часто такий запит стимулюється ззовні. Практики європейського стратегування поширюються через програми міжнародної технічної допомоги (наприклад «U-LEAD з Європою», «Децентралізація приносить кращі результати та ефективність: DOBRE» та ін). Та попри наявність достатніх методичних інструментів побудови дієвих та ефективних систем стратегічного й проєктного менеджменту, у більшості сільських громад і дотепер немає не лише якісних стратегій розвитку, а й суспільного запиту на якісне стратегування. Це ж стосується і програм соціально-економічного розввитку, що часто є не узгодженими між собою, без зрозумілої пріоретизації проєктів у них та зрозумілих і вимірюваних індикаторів їх виконання. Громади ж, які йдуть на співпрацю, не завжди усвідомлюють місце розроблених стратегій розвитку у системі стратегічного планування та зміни в системі управління громадою, які потрібно впровадити, щоб ці стратегії стали органічною складовою у механізмах прийняття рішень.
Тому легко помітити, що очікувані результати багатьох стратегій, розроблених ще у 2015 році і які завершуються у 2020 році, більш за все, не будуть досягнутими. А як показують результати спілкування з мешканцями різних громад про існування таких документів мало хто знає взагалі, а ті, хто і знають, не вважають їх дієвими інструментами у забезпеченні розвитку громади.
Яка ситуація зі стратегуванням у громадах тепер?
У рамках проєкту «Як Угода про асоціацію з ЄС впливає на сільські громади» було проведено аналіз стратегічних документів 79 сільських ОТГ Івано-Франківської, Львівської та Рівненської областей.
У результаті виявлено, що залежність між часом створення сільських громад та наявністю стратегічних документів відсутня. Тобто майже половина громад, утворених 4-5 років тому, функціонують без стратегій розвитку, а відповідно без чіткої візії і суспільного розуміння способів її досягнення (див. рис. 1).
Чому ж сільські громади так неохоче сприймають кращі європейські практики стратегічного планування?
Причин, насправді, є кілька. Є об’єктивні чинники, пов’язані з кадровим потенціалом новостворених органів місцевого самоврядування, відсутністю практики і культури стратегування та проєктного менеджменту.
Але є й інші фактори, які не менше впливають на готовність місцевої влади розробляти стратегії, а найголовніше – спрямовувати ресурси на досягнення стратегічних цілей. До таких належить інституційна основа стратегічного планування.
В основі планування соціально-економічного розвитку громади лежить модель програмно-цільового управління. В статтях 26, 27, 64 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» до повноважень ОМС віднесено розроблення програм соціально-економічного розвитку, а також зазначено, що видатки місцевих бюджетів мають спрямовуватися на їх реалізацію. А в частині перші статті 10 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» передбачено, що держава здійснює фінансову підтримку добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст і приєднання до об’єднаних територіальних громад шляхом надання об’єднаній територіальній громаді коштів у вигляді субвенцій на формування відповідної інфраструктури згідно з планом соціально-економічного розвитку такої територіальної громади.
Попри добрий намір, цей механізм не виконує своєї функції ні на державному, ні на регіональному, ні на місцевому рівнях. Адже практично неможливо знайти програми, цілі яких були б досягнуті. Більше того, жодної відповідальності за невиконання програмних цілей ніхто не несе (ні політичної, ні юридичної).
Проте, практично усі сільські громади розробляють програми соціально-економічного розвитку. Адже вони потрібні для обґрунтування видатків з місцевих бюджетів. Саме це призводить до того, що програми соціально-економічного розвитку не виконують своєї основної функції – планування середньострокового і довгострокового розвитку громади. Оскільки відповідальності за невиконання програм немає (натомість є відповідальність за нецільове витрачання коштів на заходи, що не передбачені програмами), то сільські ради вписують у них все, що можливо. А тому говорити про якийсь продуманий процес планування складно. Одним із підтвердженням цієї думки є те, що майже половина усіх програм розробляється лише на 1 рік (див. рис. 2).
Який юридичний статус стратегій розвитку громад?
У структурі стратегічних документів розвитку громади стратегії розвитку стоять осторонь. В ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» та ЗУ ««Про добровільне об’єднання територіальних громад» про такі інструменти планування розвитку громади взагалі не йдеться. Згадка про стратегії місцевих громад є в п.2 статті 16 ЗУ «Про засади державної регіональної політики», яким встановлено механізм розроблення регіональних стратегій, де зазначено, що «міські, селищні, сільські ради можуть розробляти та затверджувати з урахуванням Державної стратегії регіонального розвитку України стратегії розвитку міст, селищ та сіл».
Визначення, що собою являє стратегія ОТГ, надано в «Методичних рекомендаціях щодо формування і реалізації прогнозних та програмних документів соціально-економічного розвитку об’єднаної територіальної громади». Проте в тексті документу йдеться лише про те, як розробляти програми соціально-економічного розвитку.
Тому правовий статус таких стратегій з позиції ОМС залишається не визначеним. Як наслідок стратегії розвитку не сприймаються як обов’язкові документи стратегічного розвитку.
То чи потрібні стратегії розвитку сільським громадам?
Попри не, що нормативно-правова база щодо стратегій розвитку сільських громад є достатньо розмитою, ми вважаємо, що цей інструмент є необхідним і ключовим елементом в системі стратегічного розвитку громади.
Стратегія – це візійний документ, який повинен давати відповіді на запитання:
- Якою ми бачимо громаду у довгостроковій перспективі?
- Чи є у нас потенціал перетворити громаду відповідно до цього бачення?
- Що нам може завадити?
Цей документ має сенс, якщо бачення, яке у ньому прописане через візію, стратегічні, операційні цілі та індикатори їх досягнення, розуміє і поділяє більшість мешканців громади. За таких умов стратегія стає орієнтиром, на який будуть опиратися усі плани і дії органів місцевого самоврядування, бізнесу та різних груп населення. Адже немає сенсу будувати якісь плани та започатковувати певну діяльність, якщо вона не відповідатиме стійкому стратегічному баченню громади.
Для органів місцевого самоврядування стратегія надає можливості провадити системні зміни в громаді, які за відсутності стратегічного бачення і розуміння його мешканцями призводили б до опору. Адже люди з більшою готовністю будуть терпіти тимчасові негаразди, якщо вони зрозуміють і повірять у вигоди, які отримають у майбутньому.
З іншої сторони стратегія захищає громаду і є запобіжником від прийняття місцевою владою рішень, що будуть іти в розріз стратегічним цілям.
Але ці всі вигоди від наявності стратегії будуть можливими лише тоді, коли вона буде легітимною в очах мешканців і сприйматиметься ними як частина їх власного майбутнього. А для цього потрібно провадити ефективну комунікацію з мешканцями не лише на етапі розроблення стратегії, а й у процесі її реалізації. Щоб зрозуміти, як це робити, доцільно ознайомитися із рекомендаціями, що наведені у публікації Ірини Куропась «Комунікаційна стратегія громади: тренд чи необхідність?» . Адже у разі, якщо стійке бачення майбутнього громади не сформоване у більшості мешканців, то така стратегія не потрібна.
За наявності стратегії сталого розвитку, що відповідає наведеним вище умовам, програма соціально-економічного розвитку повинна відповідати на запитання:
- Як ми маємо йти до встановлених у стратегії цілей?
- Що для цього треба робити і що серед усього є пріоритетним?
- Як, коли і скільки ресурсів потрібно залучати?
- Як ми будемо вимірювати швидкість і правильність руху?
- Хто і як буде відповідати за відхилення, чи сповільнення руху?
Оскільки будь-яка програма пов’язана з ресурсними обмеженнями, то ключовою компетентністю органу місцевого самоврядування буде уміння збалансовувати різні параметри проєктів у портфелях. Тому без застосування якісних практик проєктного менеджменту тут не обійтися.
Якщо громада має розроблену, прийняту і визнану громадою стратегію, то при розробленні програм соціально-економічного розвитку (або планів реалізації стратегій) можна більше покладатися на професійність фахівців, та рухатися вперед навіть тоді, коли у різних важливих стейкхолдерів буде різне бачення способів досягнення цілей. У сільського голови та виконавчого комітету (як центрів прийняття рішень) буде достатньо стратегічної влади для просування власного варіанту шляху і акумулювання під нього ресурсів.
Загалом для забезпечення сталого розвитку ці два інструменти стратегічного планування та управління (стратегія і програма) є органічним доповненням однин одного. І відсутність чи неякісне застосування хоча б одного із них ставить під загрозу будь-яку модель розвитку громади. Адже стратегія без якісної програми – це мрії, які можуть ніколи не відбутися. А програма без зрозумілої стратегії – це рух заради руху. Адже немає значення, з якою швидкістю ми рухаємося, якщо ми не знаємо куди йдемо.
Автор: Руслан Костюкевич
Ця публікація підготовлена в рамках проєкту «Як Угода про асоціацію з ЄС впливає на сільські громади?», що реалізується у рамках проєкту «Навчання з питань Асоціації з ЄС (CiSEP)» за сприяння Федерального міністерства закордонних справ Німеччини (https://www.auswaertiges-amt.de/en). Проект реалізовується Регіональним центром євроінтеграційних проектів (м. Рівне) у партнерстві з Агенцією місцевого економічного розвитку Яворівщини (м. Яворів) та Інститутом реформування та розвитку міста (м. Івано-Франківськ). Зміст цієї публікації є виключною відповідальністю автора і жодним чином не відображає точку зору Федерального міністерства закордонних справ Німеччини.
